我国在殷代还没有关于划分地方行政区的记载，中央对直接统治区以外其它各个地方的管辖主要是通过对各个“方国”的臣服的方式进行的。古籍中常见的所谓帝尧分天下为十二州(见《汉书·地理志·序》)，帝尧或夏禹或西周分天下为九州(见《尚书·禹贡》、《逸周书·职方》、《周礼·夏官·职方氏》、《吕氏春秋·有始览》、《尔雅·释地》)的说法，经过学者多年来的研究，可以肯定不是事实，九州的说法是以春秋战国时各诸侯国疆域划分为基础而伪托古制的产物，很可能出于战国时人之手，我国古代从来没有过“九州”的正式划分。

春秋时期，在秦、楚、齐、吴等国开始设县，秦国、晋国开始设郡，战国时，县与郡逐渐普遍。初期的县和郡之间并无统属关系，只是县多在内地，郡大多在边境。到战国后期，才出现郡下辖县的现象。秦始皇统一天下之后，才正式在全国确立郡县两级制,分全国为三十六郡，京城咸阳附近则称内史，是与郡同级而略高的直辖区。到秦亡时，郡已增加到50个左右。郡县两级制建立之后，成为我国历代地方行政区划的基本格局，而且县的数目在大多数时期保持相对稳定，除魏晋南北朝时期外，一般都在1200个左右，汉、唐较多，在1500个左右。

汉承秦制，全国实行州、县二级制。但汉代分封了若干王、侯，沿过去分封诸侯国之例，封地均称为国，而这些国除了在西汉初年之外，实际上又必须受中央政府所派官员的治理，所以汉代的王国实际上是与郡同级的行政区(所以我们在汉代文献中处处可见“郡国”连称)，侯国实际上是与县同级的行政区，王侯只能享受本区内的赋税收入。汉代的皇太后皇后、公主等若有封地则称为邑，也是与县同级的行政单位，不过一般都较小。此外，在少数民族地区，汉代和秦一样不设县而设道，道也是与县同级的行政单位，不过一般都比较小。此外，在少数民族地区，汉代和秦一样不设县而设道，道也是与县同级的行政区划。这样，县级政区共有县、侯国、邑、道四种，汉平帝时，县、国、道、邑共有1587个。

汉代在地方行政上更重要的变化是设置了州。汉武帝元封五年(公元前106年)，为了加强对全国的控制，将全国划分为十三个部分，每部派一名刺史去巡察郡县、监督百官、检举不法，各刺史所监督的部分郡县就成为一个监察区，称为刺史部。其中有十一部都采用了《尚书·禹贡》和《周礼·夏官·职方氏》中的州名来命名,如冀州刺史部、徐州刺史部等，加上南方的交趾刺史部、北方的朔方刺吏部，共为十三部，也可以称为十三州。

魏晋南北朝时期，基本上沿袭汉代的州、郡、县三级制，王国、侯国大体保留，不再有邑和道。此时地方政区的特点是一是因北方士族大量南迁，为了维持原来各地世家大族的地位，也为了维系故土之思，故而将在南方的居住视为侨寓的权宜之计。南方政权的统治者为了照顾这批南迁的士族人士，遂在南方设置侨置郡县，将北方各郡县之名义保留于南方。南方一县往往设置好几个侨置郡县，其中有的侨郡侨县“散居而无实土”，纯属名义，所以这段时期南方的地方行政区划十分混乱。

二是由于这段时期一直处于战争之中,政权又不断更迭，作战时，统治者为了多征赋税;战胜后，统治者为了粉饰太平，南方北方都将原来行政地区划小，多设州郡，故而州郡数目激增，甚至州不管郡、郡不管县。西晋统一全国时只有21州，100多个郡。到南北朝末期，全国就有300多个州，600多个郡，州的范围实际上比汉代的郡还小，平均一个州只辖五、六个县。成为“或地无百里，数县并置;或户不满千，二郡分领。所谓民少官多，十羊九牧”(《隋书。杨尚希传》)的不正常状态。

隋统一中国之后，对过去一段时期的混乱现象进行了清理，废去郡这一级，改州、郡、县的三级制为州县两级制并将州县数目大加合并，“存要去闲，并小为大”，由州直接辖县。隋场帝时又改州为那，但仍是二级制。据《隋书·地理志上》所载，大业五年(609年)，全国共有郡190个，县1225个。

唐承隋制，实行二级制。但由于唐高祖武德元年(618)年，曾改郡为州，唐玄宗天宝元年(742年)又改州为郡，唐肃宗乾元元年(758年)再改那为州，虽然唐代274年间都叫州，可有16年叫郡，所以在《新唐书·地理志》中一个地方往往有某州某某郡两个名称，其实一州就是一郡。如四川的彭州濛阳郡、蜀州唐安郡、汉州德阳郡、嘉州键为郡等，其实都是指的一个地方。还有一个值得注意的问题是唐代将一些唐代皇帝驻过的州(可视为唐代的陪都)改称为府，以示尊重，但仍与州同级，如雍州改京兆府、洛州改河南府、并州改太原府、蒲州改河中府、岐州改凤翔府、梁州改兴元府、益州改成都府、荆州改江陵府等。在边疆地区则设都护府，如安西都护府(今新疆吐鲁番东高昌故域，后迁库车)、北庭都护府(今新疆吉木萨尔北破城子)等，也与州同级。在国内各军事要冲之地，则另设都督府,军政民政都管，实际上要管辖若千州县。但因为未在全国各地都没置这种州以上的都督府，所以不算是一一级行政区划。唐代中期以后，地方军政大员逐渐取得了节度使称号，制据一方，都督府之权被节度使所取代，都督府也就逐渐消失了。

唐代行政区划上出现的新的设置是道。唐代中央为了加强对大帝国的统治，感到直接指挥全国300多个州有困难，于是唐太宗时就将全国按山川形势划分为十个道，经常派官员到各道巡察，所以道就成为类似汉初刺史部那样的监察区。也和汉代刺史部的发展一样，到了中唐，十道增为十五道，每道有了固定治所、固定官员，安史之乱以后更增至四、五十个道，成了州以上的一级行政区。这样，唐代就成了淮、州、县的三级制。

宋初沿袭唐代的三级制，但宋太宗时改道为路，而且扩大了路的数目，从初期的15路增至北未末年的26路，南宋时，在所辖地区基本上保持16路。路下为州(北未末有254州)，首都、陪都与重要的州设府(北宋末有34个府)，这与唐代基本一致。但宋代增设了军和监。军设于军事要冲，监设于经济要地(如矿冶、盐业、铸钱业等)。例如成都西边岷江入平原的要冲之地置永康军(今灌县)，北边沱江峡口置怀安军(今金堂淮口)，南边出井盐之地置陵井监(今仁寿)。军和监都有两级，或与州同级，或与县同级。

辽金时期的地方行政区划大体与唐宋相类似，只是高级行政区辽代称道，金代称路，辽和金都不再设监，金连军也不设。得注意的是从金代开始，有了两级州，即有的州是州下设州，这种州之下的州叫属州，有的属州辖县，有的不辖县，不辖县的属州实际与县无异。这种两级州的出现，对后世有很大影响，成为后来的直隶州与散州。

元代重新统一中国之后，除了将西城地区划给几个亲王统治之外，在原来金、西夏、南宋、大理统治区城(相当于今天我国版图的大部分)划分为11个行中书省(元代中央行政机关叫中书省，各地成立行中书省表示是代表中书省来管理地方政务，行中书省一般简称行省。行省之制，始创于金章宗明昌五年的“行尚书省事”)和一个京师附近的特别行政区一腹里(元代腹里共辖29路、8州)。在藏族地区(包括今西藏、青海大部、四川一部，甘肃一部)，则另设一个宣政院进行管理。由于元代有了行省这一级，所以设路较多，每路所辖区域远较宋代为小，有些大的府、州即与路平级。元代和金代一样，州与府都有两级，即有直隶州与直隶府，有散州与散府。

明代将行中书省改为承宣布政使司，简称布政使司(另有北京和南京附近设立的北直隶与南直隶作为特别行政区，与布政使司同级)，直辖府州，废除了路这一级，也不再设军。过去的两级州制在明代的区别十分明显，称为直隶州与属州(或称散州)。

清代的情况与明代大体相同，但改布政使司为省，除京师所在的直隶之外，在少数民族地区还有几个特别行政区与省同级。清代的府属州即散州不再辖县，这也与明代不同。所以散州的实际地位已与县完全一样，只不过是较重要的县而已(元明两代不辖县的州的情况也基本相同)，所以明清时期经常“州县”并称。清代最大的不同是将明代作为省内监察区的道逐渐变为行政区，用以管辖一一定府州县的政务，所以清代事实上成为省、道、府、州、县的四级制。

刷题巩固

1、下列关于历代正式行政区划的描述，正确的是：

A.秦代：郡-县

B.唐代：道-州、府-县

C.汉代：道-郡-县

D.宋代：路-军、州-县

【解析】A

第一步，本题考查中国史。

第二步，秦朝建立之后，秦始皇采纳丞相李斯的建议，取消分封制，推行郡县制，废诸侯，立郡县，分天下为三十六郡。A项正确。

因此，选择A选项。

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